Navigation – Plan du site
Mélanges

O Banco Interamericano de Desenvolvimento e as políticas públicas de patrimônio cultural para as cidades latino-americanas no século XXI

Os casos de Brasil e Equador
Márcio Rogério Olivato Pozzer

Résumés

As reformas orientadas para o mercado realizadas na América Latina a partir da década de 1980 diminuíram os gastos públicos e os recursos humanos das organizações nacionais de patrimônio cultural. Para suprir a demanda por recursos surgiu na arena política o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Este artigo, parte da experiência de dois países, Brasil e Equador, para analisar em que medida os órgãos nacionais desobrigaram-se da realização das políticas públicas, sofrendo ingerência do organismo financeiro. Utiliza-se como objeto de estudo duas organizações – o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, no Brasil, e o Instituto Nacional de Patrimônio Cultural, no Equador. Assim, verifica-se o processo de enfraquecimento das instituições e como isso contribuiu para que se retirasse, progressivamente, do Estado o poder de decidir, executar e avaliar políticas públicas de preservação do patrimônio cultural. Bem como a transferência de decisões para organismos da iniciativa privada, buscando tornar as instituições públicas meras chanceladoras de decisões tomadas fora delas. Verificou-se, ainda, que o processo de desmonte das instituições de patrimônio brasileira e equatoriana se reverteu a partir dos primeiros anos do século XXI com os governos de Lula e Correa, repercutindo na condução das políticas financiadas pelo BID na América Latina.

Haut de page

Texte intégral

Introdução

1O papel desempenhado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) nas políticas públicas de patrimônio cultural, assim como nas demais políticas, foi a partir da década de 1990, fruto das dificuldades econômicas mundiais, iniciadas com a crise do petróleo, em 1973, e com a onda inflacionária que se seguiu na década de 1980 e 1990, levando à crise do Estado de Bem-Estar Social e à crescente demanda por recursos externos frente às políticas nacionais recessivas.

2O calote da dívida externa pelo México fez com que o fluxo de capitais externos para a América Latina caísse de cerca de 38 bilhões de dólares, em 1981, para aproximadamente 4,4 bilhões no ano seguinte, levando os países latino-americanos a ingressassem em negociações permanentes da dívida externa com os credores internacionais, momento em que as recomendações e condicionalidades formuladas e cobradas pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e pelo Banco Mundial ganharam centralidade.

3Este processo ocorreu concomitantemente à consolidação do chamado pensamento neoliberal, sistematizado no Consenso de Washington. Ele definiu os eixos da política macroeconômica, que inspiraram as reformas implementadas em grande número de países “periféricos”, dentre os quais Brasil e Equador, ao longo da década de 1990. Em linhas gerais, eram propostas que consistiam na defesa da desregulamentação dos mercados, no equilíbrio das contas públicas, na abertura comercial e financeira, na privatização das empresas estatais, na flexibilização da legislação trabalhista e no estabelecimento de taxa cambial realista.

4Os neoliberais defendiam a tese de que as crises das décadas de 1970 e 1980 decorreram do mau funcionamento do Estado. Portanto, seria necessário que as sociedades aceitassem uma redefinição das responsabilidades do Estado, selecionando estrategicamente as ações que o Estado desenvolveria e as que deixariam de executar. Com isso, almejava-se reduzir as atribuições impostas ao Estado e fazer com que a iniciativa privada se envolvesse mais na solução dos problemas sociais.

5A disponibilidade de investimentos do BID em políticas de patrimônio cultural e demais financiamentos passou necessariamente pelo ajuste dos países às normas impostas pelos órgãos. Assim, se por um lado a submissão à cartilha neoliberal garantiu o acesso aos recursos do BID para o patrimônio cultural, por outro, teve-se que “modernizar” o Estado minimizando de forma sistemática suas estruturas estatais.

6Estas diretrizes foram aplicadas em graus diferentes nas políticas públicas de patrimônio cultural por toda a América Latina. Alguns de seus impactos nas políticas de preservação do patrimônio serão apresentados a seguir, a partir dos estudos de caso de Brasil e Equador.

O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)

7O interesse em se criar uma instituição promotora do desenvolvimento da América Latina surgiu em 1890 durante a I Conferência Pan-Americana. Mas, foi apenas em 1954, na Conferência Econômica Interamericana, que se definiram as propostas que formariam a base do futuro convênio constitutivo do BID. A idéia de um banco que proporcionaria financiamento à região para desenvolvimento econômico, social e institucional, bem como para sua integração foi concretizada em 1959.

8O BID é hoje o maior e mais antigo dos bancos multilaterais regionais de desenvolvimento e uma das principais fontes internacional de financiamento de vinte e seis países da América Latina e do Caribe. Ele tem como missão a promoção do crescimento econômico, do aumento da competitividade, da modernização das instituições públicas e o fomento ao livre comércio e a integração regional, além de colaborar com os países no combate à pobreza e na diminuição das desigualdades sociais.

9A primeira vez que o BID aportou recurso para o patrimônio cultural foi em 1974, cedendo US$ 26 milhões para um projeto de desenvolvimento turístico no Peru, denominado Plano Copesco. O segundo empréstimo desta ordem foi para o Governo do Panamá em 1977 também para um programa de desenvolvimento turístico. Foram US$ 24 milhões destinados ao Casco Viejo da Cidade do Panamá (ROJAS ; CASTRO, 1999).

10Em 1988, após um grande terremoto na cidade de Quito, o Banco iniciou as tratativas para financiar, pela primeira vez, a reconstrução e a restauração de prédios históricos no Equador. Tal financiamento rendeu dividendos à imagem pública do banco em um momento em que o patrimônio ressurgia na agenda política internacional.

11No Brasil, o primeiro investimento do BID na área de patrimônio cultural data de 1994 e contemplou o Programa de Desenvolvimento Turístico do Nordeste com um aporte de US$ 400 milhões, sendo parte utilizada na reabilitação de centros históricos que se constituíam como atrações turísticas.

12Em consonância com as políticas neoliberais executadas ao longo da década de 1990, o BID iniciou um novo modelo de financiamento de projetos de conservação do patrimônio cultural que incluía, além da intervenção pública em infra-estrutura, a promoção de associações público-privadas na conservação de centros históricos. O Simpósio de boas práticas e gestão urbana na América Latina e Caribe, organizado pelo BID em 1997 resultou em uma publicação preliminar chamada La Ciudad em el siglo XXI. Este documento explicita as aspirações do Banco em constituir modelos de políticas que conciliem a conservação do patrimônio, a dinâmica econômica e os interesses imobiliários. A importância do investimento no setor do patrimônio foi destacada também em outros estudos do Banco, que identificam a conservação do patrimônio urbano como a principal área para se gerar projetos financiáveis pelo BID.

13Vale ressaltar, entretanto, que o Banco financia a intervenção em um tipo bem determinado de patrimônio : o patrimônio urbano material. O investimento decorre do caráter vislumbrado pelo BID para o patrimônio como agente motor do desenvolvimento socioeconômico por intermédio do turismo e da valorização imobiliária. Desse modo, são focos de financiamento do BID apenas os patrimônios culturais que, de alguma maneira, causem impacto nas atividades turísticas e localizadas nos centros urbanos.

Políticas públicas de patrimônio cultural

14Os bens que compõem o patrimônio cultural de uma sociedade são incomensuráveis. Incluem os elementos pertencentes à natureza e ao meio ambiente, assim como aqueles referentes ao conhecimento e aos objetos, aos artefatos e às construções feitas. No entanto, o patrimônio oficial reúne poucos e escolhidos bens eleitos como preserváveis à posteridade. Isso quer dizer que a determinação de concepções como “nação”, “história”, “arte”, “arquitetura”, “paisagem”, “afeição”, dentre outras, é que define o que será considerado patrimônio e preservado e o que será relegado ao esquecimento.

15O Instituto do Patrimônio Histórico, Artístico e Nacional (IPHAN) e o Instituto Nacional de Patrimônio Cultural (INPC) são os órgãos responsáveis pelas políticas de patrimônio no Brasil e no Equador, respectivamente.

O caso brasileiro

As políticas públicas de patrimônio cultural do Brasil

16No Brasil, o marco legal das políticas públicas, sobretudo de tombamento, se deu pelo Decreto Lei N° 25, de 30 de novembro de 1937. Na condução teórica dos tombamentos a prioridade foi a arte colonial brasileira, decorrência, segundo Fonseca (1997), do processo de urbanização, já que no Brasil esses bens seriam desvalorizados por identificarem-se com um passado arcaico, primitivo, bem como com a presença portuguesa, cuja influência cultural fora substituída pela francesa, inglesa e norte-americana. Ou seja, o desmantelamento do passado colonial e a construção de um novo imaginário urbano associado à idéia de modernidade era um projeto a ser freado.

17A criação do Programa de Reconstrução das Cidades Históricas (PCH) foi um marco e destacou a questão econômica como uma preocupação para as políticas públicas de patrimônio. Com isso, mais importante do que a dimensão artística e/ou histórica, passou a ser a dimensão econômica a de maior relevância. Isso porque o turismo tornou-se uma questão bastante importante a partir dos anos de 1970, devido à consolidação da aviação de massa, difundida na mesma década. Com isso, acelerou-se a preocupação em se formar “cenários” para as atividades de turismo.

18O período que se seguiu foi de profundas mudanças demográficas e espaciais nas principais cidades brasileiras, visto que o Brasil deixava de ser um país rural e tornava-se predominantemente urbano. Dessa forma, os primeiros órgãos provinciais de preservação atuaram de maneira bastante distinta do órgão nacional, preocupando-se em preservar exemplares arquitetônicos e espaços urbanos que sofriam com ações de grandes projetos viários e de transporte de massa, bem como com a elevação dos preços da terra urbana promovida pela verticalização acelerada.

O período neoliberal e o patrimônio cultural brasileiro

19A implementação das políticas neoliberais no Brasil, sobretudo durante a década de 1990, repercutiu nas ações do IPHAN. Naquele período, este órgão nacional passou por diversos percalços, sobretudo com a aceleração de seu desmonte, decorrente da mudança de paradigma do Estado positivo para o Estado regulador.

20Durante o mandato de Fernando Collor de Mello (1990 – 1992), aprofundaram-se as políticas neoliberais. A desregulamentação e recessão econômica, a abertura do mercado e as seguidas tratativas com instituições internacionais, sobretudo com o FMI, marcaram o governo do primeiro presidente eleito democraticamente após décadas de ditadura, mas que, depois de dois anos, envolvido em graves denúncias de corrupção política, renunciou ao cargo para evitar a impugnação do seu mandato. Foi nesse período que o IPHAN, assim como outros órgãos da área cultural, sofreu grandes cortes.

21Com a renúncia de Collor, seu vice Itamar Franco (1992 – 1994) assumiu a presidência e deu continuidade às políticas de desregulamentação econômica, de abertura do mercado interno e de privatização de empresas estatais. Este processo acentuou-se ao longo dos oito anos do governo de Fernando Henrique Cardoso (1995 – 2002), ex-ministro do governo Itamar.

22As reformas do Estado implicaram na adoção de ajustes estruturais, como a reforma administrativa e previdenciária, que demandaram uma rigorosa austeridade fiscal e a redefinição do papel do Estado não só na economia, mas em diferentes setores da sociedade. Diferentemente dos resultados alardeados pelos defensores de tais políticas, o Brasil foi consumido por recessão econômica, ingresso de capital externo, desemprego, aumento do trabalho informal, agravamento da pobreza, flexibilização dos direitos trabalhistas, e desmonte do sistema de seguridade social, de saúde, de educação e, por que não, de preservação do patrimônio cultural.

23Segundo Romeu Duarte Júnior (2010), o modelo institucional das políticas públicas de patrimônio cultural, incluindo o IPHAN, era considerado pelo governo do presidente Cardoso uma herança anacrônica do período desenvolvimentista e precisava passar por profunda transformação frente à conjuntura nacional e internacional dos anos de 1990.

24Na prática, as medidas adotadas ao longo da gestão de Cardoso diminuíram a capacidade do Ministério da Cultura e a concentração da aplicação dos recursos públicos, via renúncia fiscal, em algumas regiões do país. Transferiu-se, com isso, para o “mercado” parte importante da definição da política cultural nacional. Além disso, assistiu-se ao processo de “parceria” institucional com o BID, que culminou com o Programa Monumenta.

A atuação do BID no Brasil : o Programa Monumenta

25A situação das políticas públicas de patrimônio cultural brasileira passa a ter novo status a partir do início dos anos 2000 com maior fluxo de recursos financeiros e mobilização política. Nesse sentido, o Programa Monumenta merece destaque. Discutido entre o governo brasileiro e o BID desde 1995 sob o governo de Cardoso, criado formalmente em 1997, assinado em 4 de dezembro de 1999 e executado a partir de 2000, sofre revisão em 2003 já sob o governo Lula e tem sua coordenação incorporada à estrutura do IPHAN em 2006. No discurso oficial, o Monumenta tem o propósito de conduzir uma política voltada para a articulação intersetorial entre economia da cultura, desenvolvimento urbano, educação patrimônial etc e o fortalecimento institucional dos entes subnacionais com a exigência de contrapartidas.

26O Programa é oriundo de um momento político e social em que o governo brasileiro encontrava-se no auge da implementação do projeto neoliberal e o mercado surgia então “naturalmente” como solução para os problemas de todas as ordens. Caberia ao Estado o papel de regular as iniciativas do mercado e com o patrimônio cultural era a mesma proposta.

27Para Arthur Darling (apud DUARTE JR, 2010 : 61), os países latino-americanos não teriam condições de arcar financeiramente com a política de preservação urbana, tendo que priorizar, sob sua ótica, os sítios urbanos mais importantes, definindo normas menos rigorosas de uso e adaptação dos imóveis, estabelecendo parcerias com o setor privado, criando linhas de incentivo e reduzindo a margem de riscos dos parceiros potenciais.

28Embora o discurso fosse do alargamento da concepção dos bens culturais, nota-se ainda na listagem elaborada a predominância dos bens arquitetônicos coloniais. Apesar disso, segundo Romeu Duarte Junior (2010), surgiram expressões do ecletismo, do patrimônio industrial, dos imigrantes, dos indígenas, dos negros e do Modernismo.

29Contudo, a principal característica do Programa Monumenta foi alcançada apenas a partir de 2003 com a gestão do presidente Lula (2003 – 2010). Criado com o propósito de auxiliar no processo de desregulamentação e retração da atuação do Estado nas políticas públicas de patrimônio cultural, o Monumenta acaba por buscar associação com os demais programas sociais do governo federal tentando, com isso, estimular a contrapartida de estados e municípios. São firmados convênios com o banco Caixa Econômica Federal para financiar imóveis para população de baixa renda e criados programas de capacitação e geração de trabalho e renda na área do patrimônio cultural.

30Por fim, 2006 representa o marco final da política neoliberal ditada pelo BID para as políticas públicas de patrimônio cultural. Neste ano o coordenador nacional do Programa Monumenta é nomeado presidente do IPHAN e toda sua estrutura é incorporada ao órgão nacional. Assim, Duarte Jr. Afirma que dissolveu-se todo um histórico de disputas e constrangimentos entre as duas instituições, com a transformação do programa em uma efetiva ação do Estado.

31Vale observar na tabela abaixo que o recurso utilizado no período de seis anos entre 2000 e 2005, quando o programa estava fora do IPHAN, foi de R$ 104.984.083,00, enquanto que nos cinco anos entre 2006 e 2010 foi de R$ 219.665.985,00.

TABELA 1. Orçamento anual executado pelo Programa Monumenta

ANO

VALOR (R$)

2000

3.432.857,00

2001

14.404.880,00

2002

12.098.160,00

2003

14.517.456,00

2004

22.650.288,00

2005

37.880.442,00

2006

56.282.555,00

2007

69.415.665,00

2008

43.015.676,00

2009

35.586.844,00

2010

15.365.245,00

TOTAL

324.650.068,00

Fonte : IPHAN

As políticas públicas de patrimônio cultural contemporâneas no Brasil

32A partir de 2003, com o governo do presidente Lula, nota-se uma inflexão nas políticas públicas de cultura no país. A destinação de recursos para a área cultural como um todo subiu e vinte anos após a última seleção pública para contratar profissionais para atuar no IPHAN, realizou-se concurso para contratação de 309 cargos. Tal medida foi um passo importante para o revigoramento da capacidade institucional e intelectual do órgão. Merece destaque ainda, a ampliação significativa do orçamento destinado ao setor e a reestruturação do Instituto, com aumento de sua capilaridade, por meio da criação de seis novas Superintendências Regionais.

33Com isso, a gestão do presidente Lula representou um marco para as políticas de cultura, não apenas no aspecto orçamentário ou da recomposição do quadro de funcionários públicos como já citados, mas, principalmente, pela inserção na agenda política nacional. O governo desenvolveu o Plano Nacional de Cultura, regulamentou o Fundo Nacional de Cultura, ativou o Conselho Nacional de Cultura e os Fundos de Investimento Cultural e Artístico, os quais, apesar de regulamentados desde 1995, ainda não tinham entrado em funcionamento, propôs, ainda, a revisão da legislação de incentivos fiscais que acumulavam distorções e criou o Vale Cultura, que promove o consumo de bens culturais pelos trabalhadores.

O caso equatoriano

As políticas públicas de patrimônio cultural do Equador

34As políticas públicas de patrimônio cultural no Equador remontam ao ano de 1945, quando foi aprovada a Lei de Patrimônio Artístico pela Assembléia Nacional Constituinte. Tal legislação encarregava a Direção de Patrimônio Artístico da Casa de Cultura Equatoriana de zelar por seus artigos. Entretanto, não destinou recursos para tanto.

35Em 1973, ou seja, vinte e oito anos depois de criada a Lei de Patrimônio Artístico, a Casa de Cultura recebeu recurso financeiro para conformar, dentro de suas dependências, a Direção Nacional de Patrimônio Artístico. Entretanto, a Instituição ainda padecia de insuficiência de fundos, carência de recursos humanos especializados, inexistência de mecanismos de controle e da impossibilidade de dar continuidade aos seus projetos.

36Foi apenas com a entrada da Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO) no cenário das políticas públicas para o patrimônio cultural equatoriano, também em 1973, que as perspectivas se ampliaram. A UNESCO propôs o Projeto de Preservação do Patrimônio Cultural Andino – PNUD – UNESCO. No caso equatoriano, o projeto teria início com a criação de um grande escritório de restauração de obras de arte e de um programa de inventário do patrimônio cultural. A partir disso o INPC foi organizado por meio do Decreto Supremo 2.600, publicado no Registro Oficial 618.

37Assim, merece destaque o papel desempenhado pelos órgãos internacionais na consolidação das políticas de patrimônio equatorianas. Sua capital, Quito, foi, junto com a Cracóvia, na Polônia, a primeira cidade declarada patrimônio cultural da humanidade pela UNESCO em 1978. Foi também em Quito que o BID investiu, pela primeira vez, recursos diretamente no patrimônio cultural.

O período neoliberal e o patrimônio cultural equatoriano

38Ao Equador abandonar uma potencial opção nacional, no final da década de 1980 e início de 1990, se integrando no funcionamento da economia internacional dentro de um modelo que consolidava a transnacionalização e buscava reorganizar o mundo política e economicamente, o Equador aceitou o paradigma de tornar a mão-de-obra nacional competitiva por meio da depreciação do poder aquisitivo dos salários e da flexibilização da legislação trabalhista. Ou seja, a “reprimarização” da economia, voltando-a para a exploração das supostas “vantagens comparativas naturais”, excluindo a possibilidade de instaurar no médio e longo prazo setores produtivos nos quais o país poderia destacar-se no futuro. Consolidaram-se atividades de “baixo perfil tecnológico, em caráter definitivo, com muito pouca ou nenhuma incidência internacional” (ACOSTA, 2006 : 154).

39Empenhado na redução do tamanho do Estado, o presidente Jamil Mahuad Witt (1998 – 2001) deu continuidade à extinção de entidades do setor público e à privatização de outras empresas. Foi durante sua gestão que o Equador viveu uma de suas piores crises socioeconômicas.

40Em janeiro de 2000 o governo surpreendeu com a dolarização plena de sua economia, abrindo mão oficialmente do Sucre, sua moeda nacional. Com isso, pretendia-se chegar a uma etapa superior do modelo neoliberal, acelerando o ritmo das mudanças e garantindo a continuidade do processo independente de quem governasse o país.

41O cenário de crise econômica e social e a adesão ao Consenso de Washington impactaram também no órgão de patrimônio cultural, que teve seu orçamento estagnado assim como o seu número de funcionários públicos.

42Entretanto, foi durante este período, estimulado pelo terremoto que afetou o Equador em março de 1987, em especial a cidade de Quito, que surgiu uma das políticas públicas mais relevantes para o campo do patrimônio cultural de toda a América Latina : o Fundo de Salvamento do Patrimônio Cultural (FONSAL).

43O FONSAL de Quito recebeu recurso do Fundo Nacional de Emergência e, embora tivesse duração prevista de três anos, a prefeitura de Quito apresentou, ainda em 1988, uma proposta ao Congresso Nacional de se criar um imposto específico de 8 % sobre o imposto de renda arrecadado da população local. Tal proposta não somente foi aprovada, como estendida a todas as capitais das províncias equatorianas. Contudo, em 1989, houve uma diminuição no percentual do recurso destinado, caindo de 8 % para 6 %.

A atuação do BID no Equador : Programa de Revitalização do Centro Histórico de Quito

44As negociações entre o Município de Quito e o Banco tiveram início em 1988, mas, apenas em 1994, com o nome de Programa de Revitalização do Centro Histórico de Quito, o BID liberou a utilização dos recursos financeiros. O Programa financiou parcialmente a restauração de edifícios, a modernização da infra-estrutura de transportes públicos, a racionalização do tráfego automotivo, a melhora das condições ambientais, a manutenção da população residente nas áreas reabilitadas, o ajuste da oferta de espaço existente à demanda e o fomento de empreendimentos privados para a reabilitação de imóveis comerciais e residenciais.

45Dentro da perspectiva neoliberal, o BID buscou assegurar a eficiência do Programa exigindo a criação da Empresa do Centro Histórico de Quito (ECH), organização autônoma de desenvolvimento sem fins lucrativos e que operaria com mecanismos de empresa privada. Sua finalidade seria atrair investimentos privados, assegurando a viabilidade de investimentos pioneiros em projetos comerciais, turísticos e habitacionais, colocando-se como parceiro nesses empreendimentos. Para tanto, foram aportados cerca de 53,2 milhões de dólares em duas fases. A primeira, em 1994, contou com o montante de 43,2 milhões de dólares, incluindo a contrapartida local. A segunda fase foi aprovada em 2005 e recebeu 8 milhões de dólares de financiamento do BID e cerca de 2 milhões de dólares como contrapartida por parte da Municipalidade de Quito e do Governo equatoriano.

46Vale ressaltar que o Programa de Revitalização do Centro Histórico de Quito foi implementado totalmente à margem do INPC. Segundo Teodoro Pena (1997), que foi gerente da ECH, o INPC delegou, através da promulgação da Lei do Distrito Metropolitano de Quito, as funções referentes à conservação do patrimônio da cidade e se integrou à Comissão de Áreas Históricas como parte do Conselho Metropolitano.

47O que o BID chama em seus documentos de “fortalecimento institucional”, na verdade trata-se de uma flexibilização institucional, pois, segundo a Nota Técnica (BID, 2009), para levar adiante o processo de revitalização do centro histórico de Quito, seria necessário contar com uma entidade ágil e inovadora que pudesse trabalhar em sociedade com o setor privado.

48A ECH foi criada em 1994 e, embora constituída como uma empresa de capital misto, tinha 90 % do capital total aportado pelo Município de Quito e seu orçamento inicial constituído com base no empréstimo efetuado pelo BID. Na prática, tal empresa serviu como garantia para que o setor privado investisse na região central. Todavia, os investimentos se concentraram em atividades rentáveis como estacionamentos, moradias para classe média, hotéis e restaurantes, empreendimentos nos quais a participação do setor público é questionável. A empresa chegou a organizar, no ano de 2004, o concurso Miss Mundo. Com isso, se fez necessário a constituição de uma nova empresa, com um escopo mais amplo e com maior abrangência territorial.

49No ano de 2005, constitui-se a Empresa de Desenvolvimento Urbano de Quito (EMDUQ), com a fusão da ECH e da Empresa Quito-Vivienda. Essa nova empresa foi criada com a finalidade de gerir o desenvolvimento urbano em todo o Distrito Metropolitano de Quito. Porém, as intervenções da ECH e depois da EMDQU geraram conflitos de competência com diversos órgãos da prefeitura de Quito e, posteriormente, do Distrito Metropolitano, sobretudo no que tangia às contratações dos serviços prestados.

50Para solucionar o imbróglio que estava sendo criado, foi assinado um convênio de cooperação entre a EMDUQ e a prefeitura de Quito no qual a empresa ficou responsável por administrar os recursos para a revitalização do centro e os trabalhos técnicos de preparação, contratação e supervisão das intervenções ficaram a cargo dos setores competentes da prefeitura. Ora, com isso, um dos principais marcos da flexibilização institucional proposta pelo BID ruiu e abriu espaço para o fortalecimento de instituições públicas que seguiu no próximo período.

51Outro ponto que merece destaque foi o encarecimento do solo urbano atribuído às políticas implementadas. Na primeira fase foram destinados aproximadamente 9 % do recurso aplicado em construções de moradias para população de baixa renda, enquanto que, na segunda fase, devido à valorização dos preços do solo, não se adquiriu terrenos para esse tipo de investimento.

As políticas públicas de patrimônio cultural contemporâneas no Equador

52A eleição de Rafael Correa como presidente do Equador em 2006 inseriu de maneira diferenciada alguns temas na agenda política do país, dentre eles o do patrimônio cultural. Desde então o Estado equatoriano tem passado por profundas mudanças institucionais com a confecção, inclusive, de uma nova Constituição aprovada em julho de 2008.

53Esta nova Constituição versa sobre um novo Estado : unitário, intercultural e plurinacional, que reconheça e valorize os diversos povos que ocupam o território nacional, sobretudo os que historicamente foram preteridos das ações públicas.

54Com isso, as políticas públicas de patrimônio cultural ganharam nova centralidade. Com o seu reforço, legitima-se a importância de determinadas culturas e histórias. Assim, o reconhecimento oficial do Estado deixa de ser exclusivamente sobre o patrimônio cultural colonial e pré-colombiano edificado, alargando-se e incluindo outras culturas.

55Para tanto, o governo Correa inovou e criou o Ministério de Coordenação do Patrimônio e instrumentalizou o INPC com um orçamento maior, com novas sedes regionais, contratação de recursos humanos e a realização de um grande inventário por todo o território equatoriano.

56A criação do Ministério Coordenador do Patrimônio se deu em janeiro de 2007 e buscou reconhecer a importância das culturas e das heranças culturais no novo projeto político em marcha. Tal Ministério foi concebido com papel transversal, dialogando e congregando suas ações com outros Ministérios.

57Alguns meses antes de ser promulgada a nova Constituição equatoriana, foi emitido o Decreto de Emergência do Patrimônio Cultural em 21 de dezembro de 2007 (Nº. 816). Em uma decisão inédita, o Governo destinou uma dotação orçamentária de mais de 33 milhões de dólares para as ações de preservação do patrimônio cultural nacional.

58O projeto governamental visou combater a inoperância do marco jurídico, a ausência de mecanismos e a capacidade técnica, financeira e administrativa a fim de cumprir os princípios assegurados na Constituição equatoriana, e de garantir a conservação, proteção e enriquecimento permanente dos bens que constituem o patrimônio cultural do país.

59Segundo os dados do governo equatoriano, um ano e meio depois do início da implementação do programa, mais de 5 mil empregos diretos e 3 mil indiretos foram gerados na área, tendo sido recuperados cerca de cem imóveis que são patrimônio cultural por todo o país, instalados sistemas de segurança em 300 edifícios, como alarmes, detectores de incêndio, chips etc, além de terem sido pulverizados mais de 360 bibliotecas e arquivos com documentos históricos para controle de pragas.

60A maior importância dada às políticas de patrimônio cultural a partir da gestão de Correa pode ser sintetizada também com os dados orçamentário do INPC. Em seu primeiro ano como presidente (2007), o orçamento de 1,98 milhões de dólares havia sido programado por seu antecessor. Em 2008 e, principalmente, em 2009 e 2010 verifica-se um aumento significativo, conforme representado no Gráfico 1.

GRÁFICO 1. Orçamento do Instituto Nacional de Patrimônio Cultural (INPC) em milhões de dólares (Equador, 2004 a 2010)

GRÁFICO 1. Orçamento do Instituto Nacional de Patrimônio Cultural (INPC) em milhões de dólares (Equador, 2004 a 2010)

Fonte : Ministério das Finanças do Equador/ ESIGEF

61A dotação orçamentária do INPC para investimento no ano de 2009, segundo seu Informe de Gestão de julho de 2008 a dezembro de 2009, foi de 5 milhões de dólares, sendo 926 mil oriundos do Decreto Emergencial do Patrimônio Cultural, 89 mil do Ministério Coordenador do Patrimônio e os demais 3,98 milhões do próprio INPC. Embora o valor executado tenha sido de 87 % do montante, contabilizando 4,37 milhões de dólares, o mais importante é frisar que a quantia destinada a investimento representa mais de duas vezes o orçamento total destinado ao órgão em 2007. Em 2010, o relatório fiscal do órgão apontou a destinação de 8,67 milhões de dólares para investimento, tendo sido executados 92 % desse montante, ou seja, a quantia de 7,99 milhões, mais do que todo o valor destinado no ano anterior, incluindo-se gastos correntes.

62O governo de Correa e a nova conjuntura possibilitaram um processo de inflexão nas políticas públicas de patrimônio cultural, dando ao Estado um papel positivo, que vinha sendo desconstruído a partir das políticas adotadas em conjunto com o BID.

Considerações finais

63As estratégias de preservação do patrimônio afetam não apenas o traçado urbano das cidades, mas os usos dos mesmos locais. Além disso, cabe questionar para quem se preservam áreas e imóveis, por que e em nome de qual “passado”, indagação esta que diz respeito não apenas às cidades pré-colombianas, coloniais ou industriais dos séculos passados, mas ao próprio momento atual. A determinação de valores como “história”, “arte”, “arquitetura”, “paisagem”, dentre tantos outros, definem, por um lado, o que se considera como “patrimônio” digno de preservação e, por outro, o que será relegado ao esquecimento. Desse modo, os patrimônios culturais, artísticos ou históricos devem ser entendidos como representação social por serem alvo de escolhas e por estabelecerem relações entre o visível e o invisível (POZZER, 2011).

64As políticas públicas de patrimônio cultural podem carregar em seu bojo as dimensões da cidadania e da democracia, desempenhando um papel civilizatório. No entanto, esta perspectiva tem rivalizado de maneira bastante desfavorável com os processos que transformam a cultura e o patrimônio cultural em mercadoria.

65O caráter econômico do patrimônio cultural é inegável e deve ser mais bem aproveitado como forma de gerar trabalho, renda e desenvolvimento para as localidades envolvidas, uma vez que essas dimensões também são faces da cidadania. Contudo, em geral, notam-se alguns processos danosos para as comunidades que protagonizam as políticas. Sobretudo nos procedimentos que almejam potencializar o turismo por intermédio do patrimônio cultural material.

66Na perspectiva de se criar cenários para serem consumidos por turistas, as intervenções são amparadas por políticas que encarecem o preço do solo e do custo de vida, acarretando no processo de gentrification, que acabam por privilegiar a apropriação dos bens culturais apenas por parcela restrita da comunidade local e por turistas.

67Ao se observar os casos brasileiro, equatoriano das políticas financiadas pelo BID, nota-se que o grande motriz das políticas de patrimônio foi e ainda é o interesse no desenvolvimento do turismo. Para tanto, tem–se elegido a iniciativa privada, e em especial o setor imobiliário como parceiro estratégico para o sucesso das políticas.

68Contudo, vale apontar o que Duarte Jr (2010) afirma acerca da salvaguarda dos bens culturais edificados brasileiros, e que tem validade para toda América Latina. Para ele, a pobreza e a baixa vitalidade econômica são os principais responsáveis pela preservação do patrimônio cultural. Nas localidades em que os interesses econômicos migraram, seus bens sobreviveram, diferentemente de outras localidades que sofreram forte pressão imobiliária e perderam praticamente todo seu patrimônio arquitetônico pelo ímpeto construtivo instigado pela “pujança econômica”.

69Com isso, se parte considerável dos sítios urbanos estão conservados justamente por não despertam interesse do setor privado, parece problemática a estratégia do BID de esperar receber desses mesmos atores aporte financeiro nessas regiões que não possuem vitalidade econômica. Parece incoerente também apoiar o discurso político na suposta falta de recursos próprios dos países da América Latina e orientar adoção de medidas que reduzam a margem de riscos dos parceiros privados, a saber : subsídios.

70Assim, o enfraquecimento dos órgãos nacionais de patrimônio como forma de desobrigar progressivamente os Estados de atuarem nesta arena política, o papel desempenhado pelo BID no Equador, fazendo com o que o INPC delegasse suas atribuições a uma empresa mista (ECH) e o discurso recorrente de deslegitimação do IPHAN no caso brasileiro, dão fortes indícios do caminho que as políticas de patrimônio cultural seguiam nos anos 1990. Corroboram com esta perspectiva os dados que constatam um cenário de baixos investimentos, escassos recursos humanos e capacidade técnica declinante dos órgãos.

71Vale ressaltar que Brasil e Equador, ainda assim, inseriram o patrimônio cultural em suas agendas políticas ao longo dos anos 1990 e 2000, bem como outros países latino-americanos. E, embora tivessem o propósito de desmonte dos organismos nacionais no Brasil e no Equador, os contratos com o BID remediaram uma situação declinante dos órgãos e trouxeram alguns avanços para as políticas desses países.

72No caso brasileiro, o Monumenta tentou trabalhar com regiões que até então não detinham destaque nacional. Além disso, representou, ainda que de maneira precária, a reposição de quadros técnicos e da capacidade de investimentos. Já no caso equatoriano, encontrou uma variável diferente, que era uma sociedade mobilizada em torno das questões patrimoniais devido ao terremoto que assolara Quito alguns anos antes. E, sobretudo, um poder público que necessitava apresentar respostas à sociedade. Assim, o BID se deparou com um mecanismo eficiente e descentralizado que eram o FONSAL, bastando potencializar as ações já em curso.

73Embora o interesse do Banco fosse delegar à iniciativa privada elementos significativos das atribuições dos órgãos, como exposto, tal iniciativa não tinha consistência e não dialogava com a realidade econômica dos envolvidos. Assim, o processo desencadeado com as políticas neoliberais e aprofundado com os financiamentos do BID, de deixar os órgãos nacionais à margem das políticas públicas, certamente foi revertido nos casos brasileiro e equatoriano com os governos Lula e Correa. No Brasil a estrutura do Monumenta acabou sendo incorporada pelo IPHAN. E, no Equador, o financiamento se encerrou e não foi renovado.

74Destaca-se também a maior valorização do patrimônio imaterial, que se insere em uma dinâmica de disputa por um projeto de sociedade e, principalmente, de poder como apontado por Fraser (1997). Assim, os governos de Brasil e Equador, composto por lideranças e partidos de esquerda, desenvolvem políticas setoriais que dialogam com sua base social. Setores tradicionalmente excluídos das estruturas formais de poder e, consequentemente, com suas culturas e histórias também excluídas dos registros oficiais.

75A ênfase dada nos últimos anos, tanto dos governos brasileiro, quanto equatoriano, de inserir as políticas de patrimônio em um arcabouço mais amplo, seja criando o Ministério Coordenador do Patrimônio, com participação dos demais ministérios, como fez o Equador, seja através de termos de cooperação técnica com outros Ministérios como fez o Brasil, parece um caminho sólido a se seguir, pois é fundamental compreender que uma abordagem mais ampla, de mão dupla, mediante a qual a preservação do patrimônio cultural induza o desenvolvimento e as alternativas geradas para o desenvolvimento contribuam, por sua vez, com a preservação cultural. Assim, é necessário ter políticas especificas de reabilitação urbana, de longo prazo, que envolva um conjunto de estratégias e ações, capazes de garantir a recuperação e, sobretudo, a sustentabilidade das áreas. É fundamental, também, a percepção de que intervenções dessa natureza exigem gestão articulada e continuada, das instancias governamentais e das comunidades envolvidas, além de vinculação às demais políticas públicas.

76No entanto, o caráter central das políticas de patrimônio, segue um lento processo de mudança, sem rupturas com o modelo anteriormente conduzido. Ou seja, as políticas de patrimônio cultural permanecem privilegiando os bens materiais e com uma abordagem voltada para o mercado.

77Assim, embora o BID tenha mudado suas percepções acerca das políticas de patrimônio cultural, e não há como se desvincular este processo da ascendência de governos de esquerda na América Latina, a visão da cultura como um todo ainda é instrumental. Ou seja, a cultura permanece sem ser vista como um direito social e, portanto, a memória, os bens materiais e as manifestações culturais em geral não se realizam com toda a sua capacidade de emancipação.

Haut de page

Bibliographie

ACOSTA, Alberto, Breve História Econômica do Equador, Brasília : Funag, 2006.

BID, Nota técnica : Patrimonio cultural y desarrollo socioeconómico : la recuperación de áreas centrales históricas, Washington : BID, 2009.

BID, Una obra en marcha, Washington : BID, 2001.

DUARTE JR., Romeu, Programa Monumenta : uma experiência em preservação urbana no Brasil. Revista CPC, São Paulo, n. 10, p. 49-88, maio/out. [Acesso em 2013-10-20].

FONSECA, Maria Cecília Londres, O Patrimônio em Processo : trajetória da política federal de preservação no Brasil, Rio de Janeiro : UFRJ / MinC-IPHAN, 1997.

FRASER, Nancy, Social justice in the age of identity politics. The Tanner Lectures on Human Values, v. 18, Salt Lake City : 1997.

INPC, Informe de Gestión Instituto Nacional de Patrimonio Cultural Julio 2008 – Diciembre 2009, Quito, Instituto Nacional de Patrimonio Cultural, 2010.

MINISTERIO COORDINADOR DE PATRIMONIO, Agenda del Consejo Sectorial de Política de Patrimonio 2009 – 2010, Quito, Ministerio Coordenador de Patrimonio, 2010

MINISTERIO COORDINADOR DE PATRIMONIO, Decreto de Emergência del Patrimonio Cultural : un aporte inédito al rescate de nuestra identidad, Quito, Ministerio Coordenador de Patrimonio, 2010.

PEÑA, Teodoro, “Empresa Del Centro Histórico de Quito” in La ciudad en el siglo XXI simposio de buenas practicas en gestion urbana en America Latina y el Caribe. Washington : Banco Interamericano de Desarrollho, 1997.

POZZER, M.R.O., Políticas públicas para o patrimônio cultural na América Latina : a experiência brasileira e equatoriana e o papel do Banco Interamericano de Desenvolvimento [online], São Paulo : Integração da América Latina, Universidade de São Paulo, 2011. Dissertação de Mestrado. [acesso 2013-11-15], Disponível em http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/84/84131/tde-09102012-101928/pt-br.php.

ROJAS, Eduardo, E CASTO, Moura, Préstamos para la conservación del patrimonio histórico urbano : desafíos y oportunidades. Serie de Informes Técnicos del Departamento de Desarrollo Sostenible. Washington, D.C. : Banco Interamericano de Desarrollo, 1999.

Haut de page

Table des illustrations

Titre GRÁFICO 1. Orçamento do Instituto Nacional de Patrimônio Cultural (INPC) em milhões de dólares (Equador, 2004 a 2010)
Crédits Fonte : Ministério das Finanças do Equador/ ESIGEF
URL http://amerika.revues.org/docannexe/image/4411/img-1.png
Fichier image/png, 8,9k
Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Márcio Rogério Olivato Pozzer, « O Banco Interamericano de Desenvolvimento e as políticas públicas de patrimônio cultural para as cidades latino-americanas no século XXI », Amerika [En ligne], 9 | 2013, mis en ligne le 20 décembre 2013, consulté le 22 mars 2017. URL : http://amerika.revues.org/4411 ; DOI : 10.4000/amerika.4411

Haut de page

Droits d’auteur

© Tous droits réservés

Haut de page
  • Logo DOAJ - Directory of Open Access Journals
  • Logo ERIMIT - Equipe de recherche interlangues : mémoire, identités, territoires
  • Les cahiers de Revues.org